הסנאט של ארה”ב אישר את חוק גרהם נגד רוסיה ואיראן: עד 100% מכסים לקונים של נפט רוסי וסנקציות נגד טהראן עד שנת 2031

הסנאט של ארצות הברית ב-7 באוגוסט 2026 אישר את Lindsey O. Graham Sanctioning Russia and Iran Act of 2026 — אחד מחבילות הסנקציות הגדולות ביותר נגד רוסיה בזמן האחרון. על המסמך הצביעו 86 סנאטורים בעד, 11 נגד. כעת הצעת החוק צריכה לעבור את בית הנבחרים ורק לאחר מכן להגיע לחתימת הנשיא דונלד טראמפ.

החלק הבולט ביותר במסמך נוגע לא רק לרוסיה. נשיא ארצות הברית מקבל כלי לחץ על המדינות הגדולות ביותר שממשיכות לקנות נפט וגז טבעי מרוסיה: מוצרים ממדינות כאלה בייבוא לארצות הברית עשויים לקבל מכס נוסף עד 100%.

במקביל, הסנאט שילב בחבילה גם את הכיוון האיראני. תוקף Iran Sanctions Act 1996, שהיה אמור להסתיים בסוף 2026, מוארך עד 2031. כך, וושינגטון לא מאפשרת את היעלמותו האוטומטית של אחד מהמנגנונים החוקתיים הבסיסיים ללחץ על מגזר האנרגיה והנשק של איראן.

לישראל זו פרט עקרוני: מסמך אחד של הקונגרס קושר בו זמנית לחץ כלכלי על רוסיה, מימון המלחמה הרוסית נגד אוקראינה ושימור ארוך טווח של תשתית הסנקציות נגד איראן.

לא ‘100% על נפט רוסי’: איך באמת עובד המנגנון

בהודעות קצרות הניסוח על המכסים החדשים עשוי להישמע כאילו ארצות הברית מתכוונת להטיל מכס של 100% על נפט רוסי. המנגנון שונה.

אם מדינה נמנית עם הקונים הגדולים ביותר של משאבי האנרגיה הרוסיים, מכסים נוספים עשויים לחול על מוצרים של אותה מדינה שהיא מייצאת לארצות הברית.

בדיוק כאן נמצא המנוף העיקרי של הצעת החוק.

לדוגמה, מדינה עשויה להרוויח כלכלית מרכישת נפט רוסי בהנחה, אך וושינגטון מקבלת את האפשרות להעלות משמעותית את עלות הגישה של מוצרים שיוצרו במדינה זו לשוק האמריקאי. כך הקונגרס מנסה לשנות את חישוב הרווח עצמו: כמה המדינה מרוויחה מאנרגיה רוסית וכמה היא מסתכנת להפסיד במסחר עם ארצות הברית.

הטקסט של S.5025 קובע תקרה למכסים משניים עד 100% וקושר את המנגנון לחמשת היבואנים הגדולים ביותר של נפט גולמי רוסי, חמשת היבואנים הגדולים ביותר של גז טבעי רוסי, וכן למדינות שמשחקות תפקיד בולט ביותר בעקיפת הסנקציות האנרגטיות הרוסיות. החישוב מתבצע לפי נפחים לתקופה של 12 חודשים קודמים.

זה אומר שאין רשימת מדינות שנרשמו לנצח בחוק.

הרכב המטרות הפוטנציאליות צריך להשתנות יחד עם זרמי הנפט והגז הרוסיים. בהצעת החוק נכלל גם סקירה עתידית של הנתונים.

בין המדינות שכבר נקראות בהקשר למנגנון זה, נמצאות סין, הודו, יפן ומדינות מסוימות באיחוד האירופי. רויטרס מציינת כי דווקא צרכנים גדולים של אנרגיה רוסית עשויים להימצא תחת לחץ מכסים חדש.

עם זאת, עבור גז טבעי יש חריג חשוב: מדינה עשויה להימנע מהאמצעי המתאים אם היא מהווה פחות מ-15% מייצוא הגז הרוסי והיא נוקטת בפעולות משמעותיות לצמצום רכישות כאלה.

כלומר, אין כאן איסור ‘לסחור עם רוסיה בכלל’. זהו כלי ממוקד יותר, המכוון בעיקר לשם, היכן שנפחי המסחר באמת מסוגלים לתמוך בהכנסות הייצוא הרוסיות.

מה נותר מה’500% של גרהם’ המפורסמים

ההיסטוריה של הצעת החוק הזו חשובה לא פחות מההצבעה של היום.

החדשות כבר ניתחו בפירוט את היוזמה הסנקציונית הראשונית של גרהם ואת השינוי שלה לאחר המשא ומתן עם הבית הלבן: טראמפ הצהיר כי איראן ו’חיזבאללה’ ייכללו בהצעת החוק המעודכנת על סנקציות נגד רוסיה.

הגרסה הראשונה שדוברה באופן נרחב כללה מנגנון הרבה יותר קשוח — מכסים 500% נגד מדינות שקונות נפט, גז, אורניום ומוצרים אחרים מרוסיה.

לאחר המשא ומתן עם ממשל טראמפ, המבנה צומצם באופן משמעותי.

כעת עבור הקונים הגדולים ביותר של נפט וגז רוסי נקבעה תקרה עד 100%, והחלת האמצעי מוגבלת לקבוצות ספציפיות של קונים גדולים ומשתתפים בעקיפת הסנקציות. על ההסכם עם ממשל טראמפ הכריזו הסנאטורים לינדסי גרהם, ריצ’רד בלומנטל, ג’ין שהין ורוג’ר ויקר כבר ב-10 ביולי.

אבל המספר 500% לא נעלם לחלוטין מהמסמך.

בטקסט שפורסם של S.5025 יש סעיף נפרד שמאפשר להגדיל עד 500% את המכס על מוצרים שמיובאים ישירות מרוסיה לארצות הברית. זהו מנגנון אחר, שאי אפשר לערבב עם המכסים של 100% נגד מדינות שלישיות.

מתברר שיש שני רמות של לחץ:

• עד 500% — על מוצרים ממוצא רוסי, שמגיעים ישירות לארצות הברית;
• עד 100% — על מוצרים של מדינות שנכנסות לקבוצות הגדולות ביותר של קונים של אנרגיה רוסית או משתתפים בעקיפת הסנקציות.

ההבדל הזה מסביר מדוע אפשר לפגוש בו זמנית דיווחים גם על 100% וגם על 500% — מדובר בסעיפים שונים של מנגנון סנקציות אחד.

לא רק נפט: בנקים, פקידים ו’צי הצללים’ הרוסי

לסכם את המסמך רק למכסים יהיה גם כן טעות.

הצהרה רשמית של הסנאטורים מדברת על סנקציות ראשוניות ומשניות נגד פקידים רוסים, אוליגרכים ואנשים הקשורים אליהם, בנקים ומוסדות פיננסיים רוסים, מבנים זרים שתומכים במערכת הצבאית הרוסית, וכן ‘צי הצללים’ הרוסי.

בטקסט של S.5025 מופיעים בנק רוסיה המרכזי, סברבנק, VTB, גזפרומבנק ומוסדות פיננסיים אחרים הקשורים למדינה הרוסית. נקבעים הגבלות על עסקאות של אנשים אמריקאים עם מספר מבנים כאלה, וכן אמצעים נגד ארגונים פיננסיים זרים שמבצעים עסקאות משמעותיות איתם.

בנוסף, המסמך אוסר על השקעות חדשות של אנשים אמריקאים ברוסיה וקובע הגבלות על השקעות במגזר האנרגיה הרוסי וייצוא של מוצרים אנרגטיים אמריקאים לרוסיה.

לכן ההיגיון האמיתי של החוק רחב יותר מהסכמת הסנקציות הרגילה ‘להוסיף עוד כמה חברות לרשימה השחורה’.

הקונגרס מנסה לעבוד בו זמנית על מספר חוליות: בנקים רוסים, מבנים ממשלתיים, יצואני משאבי אנרגיה, מובילים, מתווכים פיננסיים וקונים זרים גדולים.

החדשות כבר הראו מדוע המרכיב הנפטי רגיש במיוחד עבור מוסקבה. ביולי הנפט הרוסי Urals ירד במחיר על רקע שינוי השוק העולמי והיחלשות הביקוש, כולל בכיוון ההודי.

הצעת החוק האמריקאית החדשה מנסה להשפיע דווקא על הצד הנגדי של אותה מערכת — לא רק על ההיצע הרוסי של נפט, אלא גם על הביקוש הזר.

איראן לא הייתה תוספת לחוק הרוסי

עבור הקורא הישראלי, החלק האיראני של המסמך עשוי להיות אפילו חשוב יותר מהחלק הרוסי.

Iran Sanctions Act קיים מאז 1996 ומהווה חלק מהארכיטקטורה החוקתית האמריקאית שמאפשרת להחיל הגבלות על השקעות ועסקאות גדולות הקשורות למגזר האנרגיה של איראן.

תוקפו הנוכחי אמור להסתיים ב-31 בדצמבר 2026. הסנאט החליט לדחות את התאריך הזה ל-31 בדצמבר 2031.

הצהרה רשמית של קבוצת הסנאטורים מסבירה במפורש את המטרה: לא לאפשר להחליש את ההגבלות שמונעות מהמשטר האיראני לקבל כספים דרך מגזר האנרגיה והנשק, שיכולים לשמש לתמיכה בטרור ולפיתוח תוכנית גרעינית.

זה חשוב במיוחד על רקע העובדה שהמדיניות הסנקציונית האמריקאית נגד טהרן ב-2026 השתנתה כל הזמן יחד עם המלחמה, המשא ומתן, משטרי הרישוי והמצב סביב ייצוא הנפט.

החדשות ב-8 ביולי כתבו על ביטול הרישיון הכללי של ארצות הברית לעסקאות עם נפט איראני לאחר הסלמה נוספת במצר הורמוז.

כעת הקונגרס פותר משימה ארוכת טווח יותר: לא רישיון נפרד או החלטה נשיאותית זמנית, אלא שמירה על בסיס חוקי הסנקציות לעוד חמש שנים.

החדשות — חדשות ישראל רואה בזה את הממד הישראלי העיקרי של ההצבעה של היום. גם אם החלק הרוסי של החבילה ישתנה בהמשך בבית הנבחרים, הארכת Iran Sanctions Act קובעת את האופק של המדיניות האמריקאית כלפי טהרן כבר לעשור הבא.

מדוע 86 קולות עדיין לא אומרים שהחוק נכנס לתוקף

כאן יש צורך לקבוע גבול ברור בין מה שכבר קרה לבין מה שמצופה.

מאושר: הסנאט של ארצות הברית ב-7 באוגוסט הצביע בעד הצעת החוק — 86 קולות בעד, 11 נגד.

מאושר: המסמך מכיל מנגנון לחץ חדש על הקונים הגדולים ביותר של נפט וגז רוסי ושומר על סמכויות הסנקציות נגד איראן.

אבל עדיין לא קרה: הצעת החוק עדיין לא עברה את בית הנבחרים ולא נחתמה על ידי הנשיא.

הבית צריך לחזור לאחר הפסקת הקיץ ב-31 באוגוסט. שם עשויות להיווצר בעיות חדשות לפרויקט. כמה מחוקקים חוששים שהרחבת סמכויות המכסים תיתן לטראמפ חופש פעולה גדול מדי ובמקביל תעלה את עלות המוצרים המיובאים עבור הצרכנים האמריקאים עצמם.

לפני ההצבעה הסופית בסנאט ניסו להעלות בעיה דומה הרפובליקני ראנד פול והדמוקרט רון ויידן. התיקון שלהם הציע להסיר את סמכויות המכסים מהפרויקט, אך הסנאט דחה אותו.

זו חלק חשוב מהסיפור. הדיון בוושינגטון לא עוסק רק בשאלה האם יש להגביר את הלחץ על רוסיה. הוויכוח עוסק גם בשאלה איזה היקף של כוח מסחרי הקונגרס מוכן להעביר לנשיא.

החוק האחרון של לינדסי גרהם

לסיפור הזה יש גם ממד אנושי.

לינדסי גרהם היה אחד המחברים הראשיים של היוזמה הסנקציונית מאז הופעתה באפריל 2025 ואחד התומכים העקביים ביותר בתמיכה באוקראינה בקרב הרפובליקנים.

ב-10 ביולי 2026 הוא יחד עם עמיתיו הכריזו שהושג הסכם עם ממשל טראמפ על הצעת החוק הסנקציונית המעודכנת. ב-11 ביולי גרהם נפטר.

לאחר מותו העבודה על המסמך נמשכה. החוק קיבל את שמו, ואחותו דארלין גרהם, שמונתה זמנית לתפוס את מקומו של הסנאטור מדרום קרוליינה, השתתפה בקידום הפרויקט והכריזה על תוצאת ההצבעה של היום.

נשיא אוקראינה וולודימיר זלנסקי, שהגיע לוושינגטון להלווייתו של גרהם ונכח במהלך ההצבעה הפרוצדורלית הקודמת, כינה את היוזמה אות חשוב של תמיכה באוקראינה וניסיון לפגוע ביכולותיה של רוסיה לממן את המלחמה.

מה משתנה בתמונה הגדולה

הדבר המשמעותי ביותר בפרויקט שאושר על ידי הסנאט הוא הניסיון להעביר את הלחץ הסנקציוני מעבר לשטח הרוסי.

המודל נראה כך: רוסיה מוכרת אנרגיה → קונה זר מספק למוסקבה הכנסות במטבע חוץ → ארצות הברית משתמשת בגישה של הקונה הזה לשוק האמריקאי כמנוף לחץ.

זה כבר לא רק סנקציה נגד רוסיה. זו הצעה לשותפים המסחריים הגדולים לעשות בחירה כלכלית.

עבור סין או הודו בחירה כזו מורכבת הרבה יותר מאשר עבור כלכלה קטנה: עלות הנפט הרוסי תצטרך להישקל לא רק עם האינטרסים האנרגטיים, אלא גם עם הסיכונים לסחר העצום עם ארצות הברית.

עם זאת, החוק עצמו לא מבטיח שהנשיא יקבע את המכסים המקסימליים בכל המקרים האפשריים. גודל והחלת חלק מהצעדים המסחריים נשארים כלי של הרשות המבצעת. לכן היום אי אפשר לקבוע שמוצרים סיניים או הודיים כבר קיבלו מכס של 100%.

אבל לאחר ההצבעה 86–11 אפשר לקבוע דבר אחר: בסנאט נוצר רוב דו-מפלגתי רחב מאוד ליצירת כלי כזה.

עבור אוקראינה המטרה ברורה — להקטין את ההכנסות שמהן רוסיה ממשיכה לממן את המלחמה.

עבור ישראל באותו מסמך מופיע תוצאה אסטרטגית אחרת: תשתית הסנקציות האמריקאית נגד איראן לא צריכה להיעלם בסוף 2026 ואם החוק יתקבל סופית, היא תישמר עד 2031.

רוסיה ואיראן במבנה הזה נמצאו קשורות לא בסיסמה פוליטית, אלא במערכת חוקתית אמריקאית אחת של לחץ על הכנסות אנרגיה, תשתית פיננסית ויכולות מימון תוכניות צבאיות.

השלב המכריע הבא יהיה כבר לא הסנאט, אלא בית הנבחרים. רק לאחר ההצבעה שלו יתברר אם המבנה הנוכחי יישמר בשלמותו — כולל מנוף המכס של 100% נגד הקונים הגדולים ביותר של אנרגיה רוסית והארכת בסיס הסנקציות נגד איראן לחמש שנים.